Опубликовано в журнале Муниципальная академия. 2019. № 2. С. 73-77.
В настоящее время стратегическое планирование — довольно распространенный и важный вид деятельности на всех уровнях управления. Начиная с 1996 года, когда метод стратегического планирования развития территорий впервые был применен в современном формате при разработке Стратегии социально-экономического развития города Санкт-Петербурга, и до настоящего времени, разработаны сотни стратегий. При этом наблюдается отставание нормативно-правового обеспечения стратегического планирования, базовый закон о котором был принят лишь в 2014 году [1]. В компетенцию органов местного самоуправления, определяемую Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003
№ 131-ФЗ, полномочия в сфере стратегического планирования были включены лишь в октябре 2017 года [2]. В Бюджетном кодексе РФ понятие стратегии социально-экономического развития до сих пор отсутствует, что не позволяет формировать «бюджет развития» и непосредственно финансировать реализацию стратегических целей.
На данный момент времени правовая регламентация стратегического планирования на муниципальном уровне практически не затрагивает его методологических основ, что позволяет апробировать новые концептуальные подходы, стараясь максимально приспосабливать структуру и содержание стратегического документа к потребностям конкретной территории.
Одним из перспективных, на наш взгляд, методологических подходов является методология государственно-частного планирования [3] (применительно к сфере местного самоуправления точнее говорить о муниципально-частном планировании, что рассматривается как частный случай данной методологии), которая базируется на партнерстве органов местного самоуправления с социально-ответственным бизнесом. Очевидно, что стратегия уже не может быть делом только муниципальной администрации, поскольку существующий у органов местного самоуправления объем полномочий и ресурсов не позволяет комплексно решать вопросы развития территории и повышения качества жизни населения. Точно так же местный бизнес, заинтересованный в устойчивом развитии и реализации долгосрочных проектов, вынужден максимально учитывать и по возможности удовлетворять интересы территории.
Использование методологии государственно-частного планирования позволяет преодолевать разрывы между:
- стратегией социально-экономического развития и документами территориального планирования, такими как схема территориального планирования, генеральный план и др.;
- обеспечением реализации приоритетов органов государственной власти и местного самоуправления и интересами частного бизнеса;
- классическим научным подходом к территориальному развитию и инновационными инструментами из области менеджмента и маркетинга территории;
- глобальными технологическими трендами и рациональной специализацией территории;
- решением задач государства и соблюдением интересов местного населения.
Практическая реализация методологии государственно-частного планирования позволяет обеспечивать баланс между государственным, частным и общественным интересом и потому может стать более эффективной формой общественно-экономических отношений, чем командно-административная либо рыночная экономика в чистом виде.
Методология государственно-частного планирования позволяет решить ряд проблем, характеризующих нынешнюю ситуацию в сфере стратегического планирования развития территорий.
Противоречие между большим количеством принимаемых документов стратегического планирования и недостаточно эффективной их реализацией.
Противоречие между объективной заинтересованностью целевых групп в развитии территории и их относительно слабым интересом к стратегическому планированию и, в особенности, к ходу реализации уже принятой стратегии.
Противоречие между детальной проработкой аналитического раздела стратегии и недостаточным вниманием к ее концептуальному и проектному блокам.
Перекос внимания в пользу стратегического планирования в ущерб организации стратегического управления развитием территории.
Противоречие между целями и задачами Стратегии, с одной стороны, и номенклатурой и содержанием муниципальных программ, с другой.
Несоответствие между документами стратегического планирования, принимаемыми на различных уровнях.
В соответствии с нашей методологией, предполагается тонкая настройка технологии стратегического планирования с условиями конкретной территории, включая ее историко-культурные, географические, экономические, социальные особенности.
Разработка стратегии на основе методологии муниципально-частного планирования предполагает соблюдение следующих принципов.
Принцип взаимосвязи документов стратегического планирования. Подходы к решению задач, обозначенные в стратегии, должны соответствовать схеме территориального планирования и генеральному плану населенного пункта, а также четко проецироваться на мероприятия муниципальных программ [4].
Принцип преемственности. Предлагаемые цели, задачи, механизмы и иные элементы стратегии должны учитывать задел, созданный в предшествующие периоды, основываясь, в том числе, на переосмыслении уже действующих документов стратегического и территориального планирования. В частности, могут быть сопоставлены плановые и фактические показатели развития территории, на основании чего делаются выводы о причинах опережения либо отставания отраслевой динамики.
Принцип наращивания усилий. В процессе реализации мероприятий стратегии необходимо опираться на резервы, созданные либо сохраненные в предшествующие периоды, и оперативно вводить их в оборот, наряду с пилотными проектами, в целях достижения мультипликативного эффекта, не забывая при этом создавать либо разведывать и оценивать новые ресурсы развития.
Принцип косвенного воздействия. Мероприятия стратегии большей частью должны быть направлены не на прямое регулирование, а на создание условий, при которых формируется благоприятная социокультуная, экономическая и инвестиционная среда. В условиях недостатка полномочий органов местного самоуправления именно благодаря использованию механизмов косвенного, или
«мягкого» управления можно оперативно решать вопросы как жизнеобеспечения, так и развития территории [4].
Принцип ресурсного и инфраструктурного обеспечения. Запланированные проекты в рамках стратегии должны опираться на реальные ресурсы и инфраструктуру либо на четкое понимание того, каким образом эти ресурсы и инфраструктура будут обеспечены. Понимание видов и объемов имеющихся ресурсов дает анализ природно-ресурсного, экономического, трудового, инвестиционного, социального, управленческого и иного потенциала территории.
Принцип приоритета целей и задач. Мероприятия стратегии важны не сами по себе, а как средство достижения целей и решения задач вышестоящего уровня. Соответственно, на определенных этапах реализации стратегии отдельные мероприятия могут быть признаны неактуальными, что должно приводить к перераспределению ресурсов.
Принцип информационной открытости. Данный принцип основывается на необходимости предоставления информации о реализации стратегии всем заинтересованным субъектам.
Принцип закрепления ответственности. Необходима система закрепления ответственности представителей органов местного самоуправления за реализацию задач стратегии, а также за достижение плановых значений стратегических показателей.
Преимущество заявленного методологического подхода государственно-частного планирования к разработке стратегии социально-экономического развития муниципального образования состоит в следующем:
В рамках стратегии применяется индикативный подход, позволяющий оперативно реагировать на изменения внешней среды.
Стратегия интегрирует инвестиционные проекты развития территории, обеспеченные предложениями от реальных инвесторов. Учет инвестиционных потребностей и возможностей призван сделать стратегию максимально востребованным документом.
В ходе реализации стратегии рекомендуется создание действующей системы межсубъектного социального партнерства органов местного самоуправления, органов исполнительной власти региона [5], местного бизнеса и активной части населения, позволяющая обеспечить не только поддержку Стратегии определенными целевыми группами, но и гармонию общественных отношений на принципах социальной солидарности.
Методология государственно-частного планирования предполагает, что в ходе разработки стратегии будет обеспечиваться согласование интересов муниципалитета с органами исполнительной власти региона и федеральными органами РФ, что позволяет муниципальному образованию более активно участвовать в различных региональных и федеральных программах, ведомственных и приоритетных проектах.
Стратегия должна максимально учитывать российский и международный опыт формирования умной (рациональной) специализации [6], кооперации и создания кластеров. Благодаря концентрации различных ресурсов, достигаемой за счет внутренней интеграции и преодоления разобщенности, местный бизнес может получить существенные конкурентные преимущества в борьбе на внешних рынках.
Стратегия, выстроенная на принципах государственно-частного планирования, включает в себя этап дальнейшего организационного проектирования. Так, в процессе работы над механизмами реализации стратегии может быть признана целесообразной разработка концепции так называемого внешнего проектного офиса — центра развития города / района, учредителями которого могли бы выступить администрация муниципального образования, экспертная организация разработчиков стратегии и представители местного бизнеса. Центр развития мог бы выполнять следующие функции:
- обеспечивать соответствие между заданной в стратегии методологией государственно-частного планирования и практикой ее реализации;
- сопровождать реализуемые на данной территории инвестиционные проекты;
- координировать внутри и межкластерное взаимодействие;
- обеспечивать информационное имиджевое сопровождение мероприятий по реализации Стратегии;
- обеспечивать эффективную коммуникацию между властью, бизнесом и обществом на территории муниципального образования.
Разработка стратегии, в соответствии с нашей методологией, позволяет реализовать концепцию кадровой логистики на территории, которая предполагает системное изложение способов оптимизации потоков трудовых ресурсов. Это обеспечивает стабилизацию рынка тру- да и занятости, рост доходов населения, работу по призванию как условие профессионального саморазвития человека и в то же время — необходимую концентрацию и распределение человеческого потенциала на данной территории в интересах успешной реализации инвестиционных проектов.
Неотъемлемой частью методологии государственно-частного планирования является концепция преобразующего инвестирования, которая позволяет максимально задействовать внутренний предпринимательский и инвестиционный потенциал территории [7, 8]. В данной системе роль внешних инвестиций состоит в том, что они, не нарушая гармонии сложившейся деловой и социальной среды, усиливают экономический эффект от внутренних инвестиций.
Используемая методология предполагает, что по мере реализации Стратегии будет разворачиваться процесс капитализации территории — благодаря заданному набору инструментов будет обеспечиваться трансформация инвестиционного, природно-ресурсного, социального и человеческого потенциала в человеческий, социальный, имиджевый, природный и финансовый капитал — внутренний ресурс стратегического развития территории.
Итак, методология государственно-частного планирования позволяет не просто создать качественные документы стратегического планирования, но также согласовать и реализовать принципиально значимые стратегические проекты развития на всех уровнях власти с учетом федеральных, макрорегиональных и региональных приоритетов с привлечением бюджетных средств вышестоящих уровней.
Более того, предложенная методология лежит в основе создания механизмов взаимного усиления эффектов от при- влечения бюджетных и частных средств, что позволяет более эффективно привлекать инвестиционные средства, в том числе используя механизмы государственно-частного партнерства, и это на данный момент жизненно важно для обеспечения устойчивого развития муниципального образования.
Литература
- О стратегическом планировании в Российской Федерации: Федеральный закон от 28.06.2014 № 172-ФЗ.
- О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации: Федеральный закон от 30.10.2017 № 299-ФЗ.
- Антипина Е. А. Государственно-частное планирование как инструмент эффективного регионального развития / Е. А. Антипина
- // Госзаказ: управление, размещение, обеспечение.— 2016.—
- № 44.— С. 122–125.
- Зотов В. Б. Стратегическое планирование в системе местного самоуправления (проблемный обзор и рекомендации) / В. Б. Зотов
- // Муниципальная академия.— 2018.— № 1.— С. 6–9.
- Харченко К. В. Косвенные механизмы управления и их использование на муниципальном уровне / К. В. Харченко // Социология власти.— 2009.— № 4.— С. 118–126.
- Горбунова Г. Д. Межсубъектное социальное партнерство как фактор совершенствования местного самоуправления в Российской Федерации (на примере Республики Башкортостан). Дис. … канд. социол. наук / Г. Д. Горбунова.— Орел, 2018.— 212 с.
- Куценко, Е. Можно ли быть умным в одиночестве? Исследова- ние инновационных стратегий российских регионов в контексте ум- ной специализации / Е. Куценко, Е. Исланкина, А. Киндрась // Фор- сайт.— 2018.— Т. 12.— № 1.— С. 25–45.
- Денисов С. А. Развитие преобразующих инвестиций в России / С. А. Денисов, И. Н. Джазовская // Известия высших учебных заведений. Поволжский регион. Экономические науки.— 2017.— № 2 (6).— С. 53–61.
- Novak P. Impact investing market on Twitter: influential users and communities / P. Novak, L. Amicis, I. Mozetic // Applied Network Science.— 2018.— 3:40.
