Т.С. Красникова, исполнительный директор ООО «Научные разработки»
Опубликовано в журнале «Практика муниципального управления»».2016.№2.С.44-48.
Принятие Федерального закона от 28.06.2014 № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» имело целью упорядочить вопросы стратегического планирования на федеральном, региональном и муниципальном уровнях. Предполагалось также, что закон, разработанный с учетом лучших международных практик стратегического планирования, позволит повысить стандарты стратегического планирования. В итоге данным законом не решен ряд актуальных проблем, касающихся разработки и принятия стратегий на муниципальном уровне.
Проблемы разработки и принятия стратегических документов
В соответствии со ст. 47 Федерального закона от 28.06.2014 № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 172-ФЗ) до 1 января 2016 г. органы местного самоуправления обязаны разработать нормативные правовые акты, определяющие порядок разработки и корректировки документов стратегического планирования, а также осуществления мониторинга и контроля реализации документов стратегического планирования.
До 1 января 2017 г. согласно Федеральному закону № 172-ФЗ органам местного самоуправления необходимо разработать документы стратегического планирования согласно плану подготовки документов стратегического планирования и привести в соответствие с Федеральным законом № 172-ФЗ действующие документы стратегического планирования, принятые ранее. При этом следует учитывать, что такие действующие документы считаются действительными до окончания, установленного в них срока действия, если иное не установлено действующим законодательством.
При этом Федеральный закон № 172-ФЗ не учитывает ряд факторов существенно влияющих на качество и сроки подготовки и принятия стратегических документов муниципальных образований, и в первую очередь – разнообразия муниципальных образований Российской Федерации.
Муниципальные образования России существенно различаются по видам (городские и сельские поселения, городские округа, внутригородские муниципальные образования и т.д.), численности населения (города-миллионники, муниципальные образования с численностью населения менее 10 тыс. чел. и т.д.). Спецификой обладают также закрытые административно-территориальные образования (в силу закрытости и невозможности самостоятельно принимать решения о направлениях своего развития) и некоторые монопрофильные муниципальные образования (в силу высокой зависимости от градообразующего предприятия, предопределяющего экономическое развитие муниципального образования и его социальную стабильность).
Крупные муниципальные образования традиционно аккумулируют больший объем ресурсов для обеспечения процесса стратегического планирования: кадровых, финансовых, организационно-технических. Небольшие муниципальные образования, в силу отсутствия желания и возможностей глубоко разбираться в вопросах стратегического планирования, напротив, могут подходить к ним крайне упрощенно.
Кроме того, муниципальные образования обладают разным опытом в разработке стратегических документов. Где-то стратегии (иные стратегические документы: концепции развития, комплексные планы диверсификации монопрофильных муниципальных образований и др.) уже разработаны, действуют, и систему стратегического планирования нужно просто привести в соответствие с Федеральным законом № 172-ФЗ, а где-то – необходимо начинать разработку стратегических документов «с нуля».
Все это приводит к тому, что процесс разработки и принятия стратегических документов, приведения их в соответствие с Федеральным законом № 172-ФЗ во многих муниципальных образованиях затягивается.
Если стратегиями социально-экономического развития регионов сегодня охвачены практически все субъекты РФ, то далеко не все муниципалитеты имеют стратегии развития муниципальных образований.
Недостатком Федерального закона № 172-ФЗ является и отсутствие в нем четких требований к содержанию муниципальных стратегий. При дефиците временных, материальных, интеллектуальных ресурсов многие муниципальные образования могут в такой ситуации подойти к разработке своих стратегий формально. Что будет чревато снижением эффективности процесса стратегического планирования, качества стратегических документов, распространит скептицизм в отношении целесообразности стратегирования на муниципальном уровне.
Стратегирование на всех уровнях власти, несомненно, важно, и его широкое распространение можно только приветствовать. В ходе разработки стратегии муниципального образования местные органы власти получают:
- возможность оценить потенциал развития муниципалитета;
- предвидеть предстоящие проблемы;
- сравнивать сложившиеся тренды с тенденциями развития иных муниципальных образований;
- выделить приоритеты развития;
- оценить возможные управленческие решения при различных сценариях;
- найти точки взаимодействия с участниками процесса стартегирования на всех уровнях.
Преимуществ, получаемых органами власти в процессе разработки и реализации стратегии достаточно много. Однако, все эти преимущества становятся таковыми при полноценном процессе стратегирования.
Сплошной же охват стратегиями всех муниципальных районов и городских округов без четких требований, стандартов, предъявляемых к разрабатываемым стратегиям, в установленные строки может привести к профанации процесса стратегического планирования. В случае неготовности (материальной, организационной, временной, интеллектуальной) местных органов власти к разработке стратегии – ее лучше не инициировать.
Согласно ст. 39 Федерального закона ФЗ-172 стратегии социально-экономического развития муниципального образования и планы мероприятий по реализации стратегий социально-экономического развития муниципального образования могут по решению органов местного самоуправления разрабатываться, утверждаться (одобряться) и реализовываться в муниципальных районах и городских округах. Однако Федеральный закон № 172-ФЗ задает слишком мало ориентиров в этом вопросе.
Согласно ст. 3 Федерального закона 172-ФЗ стратегия социально-экономического развития муниципального образования – документ стратегического планирования, определяющий цели и задачи муниципального управления и социально- экономического развития муниципального образования на долгосрочный период. Обращает на себя внимание, что в определении стратегии социально- экономического развития субъекта РФ кроме присущего данному документу стратегического планирования требования определения целей и задач, выделяется также определение приоритетов. Естественно, что при сравнении данных определений, возникает мысль, что выделение приоритетов не является обязательным требованием при разработке стратегии муниципального образования.
Кроме того, в Федеральном законе № 172-ФЗ не дается каких-либо требований к структуре стратегии социально-экономического развития муниципального образования. Если структура стратегии субъекта РФ дана в ст. 32 Федерального закона № 172-ФЗ (в формате открытого списка), то структура стратегии муниципального образования в законе не рассматривается.
Отсутствие минимальных требований к структуре и содержанию стратегии муниципального образования в Федеральном законе № 172-ФЗ в целях обеспечения возможности разнообразия подходов к разработке стратегий муниципальных образований представляется неудачным. Возможность разнообразия подходов необходима в ситуации высокой культуры и знания процессов разработки документов стратегического планирования, а не в стадии начального освоения данной сферы.
Возможные пути решения проблем разработки стратегии
Возможным решением в данной ситуации представляется организация сильной, системной методической поддержки процесса разработки стратегий муниципалитетов, организованной на уровне субъекта РФ.
Статья 5 Федерального закона № 172-ФЗ к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ в сфере стратегического планирования относит в т.ч., «установление требований к содержанию документов стратегического планирования, разрабатываемых в субъектах РФ». Таким образом у региональных органов власти появляются полномочия по установлению стандартов стратегического планирования для муниципальных образований.
Наиболее целесообразно было бы нормативно закрепить методологии разработки стратегии, как субъекта РФ, так и муниципального образования на федеральном уровне. Однако в планах федеральных органов власти на сегодняшний день вопрос их разработки и нормативного закрепления не стоит. Поэтому при отсутствии федеральной методологической поддержки нужна хотя бы региональная методология разработки стратегии муниципального образования.
Приведу несколько аргументов в пользу данной позиции. Дело в том, что в текущей кризисной ситуации наблюдается определенное разочарование региональных и муниципальных органов власти в стратегировании: целевые индикаторы разработанных ранее стратегий становятся недостижимыми, планы реализации стратегий – невыполнимыми. В разработанных ранее стратегиях не было предусмотрено сценариев существенных изменений макроэкономических условий. В итоге, у чиновников возникают объективные проблемы с обеспечением реализации нормативно-правовых актов, закреплявших стратегии. В такой ситуации некоторые представители региональных и муниципальных органов власти становятся заинтересованными в формировании «беспроигрышных» стратегий – то есть таких стратегических документов, которые не столько прописывают приоритеты развития, сколько позволяют за счет универсальных, лишенных конкретики формулировок и минимизации набора целевых показателей сделать стратегии «удобными для отчетов». Подобных ситуаций можно избежать только за счет нормативного закрепления на федеральном уровне методологии разработки стратегий как регионального, так и муниципального уровней.
