Опубликовано в журнале «Региональная экономика. Юг России»
Постановка проблемы
Современный этап развития института территориального общественного самоуправления насчитывает более тридцати лет, если вести отсчёт с момента регистрации первого органа ТОС (г.Москва, Братееево, 1988 год) [Шугрина, Иванова, 2018].
По состоянию на июнь 2020 года, в России насчитывалось 33042 органа ТОС, из них 2541 организация была зарегистрирована в статусе юридического лица (7,6% от общего количества) (сайт комитета Государственной, 2020). Для сравнения, в 2017 году в стране действовало практически 10% органов ТОС, зарегистрированных в качестве юридического лица) [Шугрина, Иванова, 2018], в 2015 году — более 8% (Спенсер, Суслова, Божья-Воля, Шварцзайд, 2020).
Вышеприведённые данные свидетельствуют о том, что, количественные изменения (рост общего количества ТОС) не приводят к заметным качественным результатам, несмотря на все усилия государства в этой области. Напротив, можно наблюдать даже уменьшение доли организаций, обладающих статусом юридического лица, хотя данный статус предоставляет определённые возможности органам ТОС.
Изначально создававшиеся в целях повышения качества жизни населения, органы ТОС реализуют зачастую электоральную функцию, помогая органам местного самоуправления в проведении предвыборных кампаний. В свою очередь, решение задачи по благоустройству территорий ограничивается размером территориальных общин: площадь ряда ТОС ограничивается одним-двумя дворами, и после благоустройства всей территории активность органов ТОС резко снижается. Кроме того, отсутствие у органов ТОС собственных источников дохода и опора только на внешние источники финансирования (конкурсы грантов, конкурсы субсидий) не позволяют данным организациям реализовывать текущие проекты с должной степенью регулярности.
На наш взгляд, причиной складывающейся ситуации является то, что у ключевых участников взаимодействия – государства, органов местного самоуправления, органов ТОС – отсутствует единое мнение относительно направлений реализации потенциала, заложенном в институте территориального общественного самоуправления. Это приводит к тому, что имеющийся у органов ТОС потенциал (социальный, экономический) реализуется далеко не в полной мере.
По нашему мнению, качественному изменению ситуации в области развития института территориального общественного самоуправления могла бы способствовать реализация комплекса мер, направленных на:
- осознание руководителями ТОС своей роли в достижение целей устойчивого развития территории;
- повышение квалификации управленческих кадров (руководители и активисты органов ТОС) в области управления развитием территории применительно к масштабам территориальных общин.
Ниже мы более подробно остановимся на том, каким образом указанные факторы влияют на результаты развития института развития территориального общественного самоуправления в России.
Роль органов ТОС в достижении целей устойчивого развития территории
Достижение целей устойчивого развития территории как социально-экономического объекта может быть обеспечено только за счёт тесного взаимодействия ключевых заинтересованных сторон, функционирующих на территории в рамках разработки реализации Стратегии социально-экономического развития конкретной территории.
Эффективно разработанная Стратегия подразумевает не только учёт потребностей и интересов ключевых субъектов стратегического планирования, но и взаимосвязь разработанных документов с документами стратегического и программного характера более высокого уровня. Иными словами, Стратегия развития муниципального образования должна быть согласована по ключевым разделам и целевым показателям со Стратегией развития региона, а последняя – со Стратегией развития (или её аналогом) государства в целом. Что касается Стратегии развития органа ТОС (или её аналога), то основные направления развития данной организации должны быть согласованы со Стратегией социально-экономического развития муниципального образования.
Если мы говорим о развитии территории муниципального образования, то ключевыми участниками взаимодействия являются органы местного самоуправления, крупный бизнес, а также органы территориального общественного самоуправления, которым население передало право представлять свои интересы во внешней среде.
Органы ТОС являются полноправными субъектами управления устойчивым развитием территории, так как:
- представляют интерес населения во внешней среде;
- способны выявить более широкий круг проблем территории за счёт максимальной близости к жителям
- способны самостоятельно решать ряд задач развития территории за счёт использования ресурса самоорганизации;
- готовы предлагать решения задачи развития территории с учётом интересов населения и степени актуальности выявленных проблем.
Что касается трансформации представления о целях устойчивого развития территории на различных уровнях вертикали власти, то оно изменяется от вышестоящего уровня к нижестоящему.
В глобальном масштабе цели устойчивого развития общества зафиксированы в таком документе, как «Цели устойчивого развития ООН» Данный документ представляет собой декларацию развития планеты на период до 2030 года, разработанную в 2015 году и ратифицированную практически всеми странами мира. Летом 2020 года Россия представила в ООН первый добровольный отчёт о достижении ЦУР.
На уровне государства отдельные ЦУР и значения целевых показателей зафиксированы в документах стратегического характера. Аналогичная ситуация имеет место на региональном и муниципальном уровнях. В этой статье мы не будем касаться вопроса качества подготовки документов стратегического характера. Отметим только то, что цели устойчивого развития ООН в них конкретизируются в виде конкретных целевых показателей социально-экономического развития на государственном, региональном и муниципальном уровнях.
Если на государственном уровне органы власти федерального и регионального уровней имеют чёткое представление о целях устойчивого развития территории, то на муниципальном уровне ситуация не столь однозначная.
У одного ключевого субъекта стратегического планирования территории – органов местного самоуправления – данное представление есть. И зафиксировано оно в виде конкретных целевых показателей социально-экономического развития муниципального образования.
Однако у другого ключевого участника – органов ТОС – представления о целях устойчивого развития территории и своей роли в достижении поставленных целей нет. Это связано с тем, органы местного самоуправления не проводят информационно-разъяснительную работу по данному вопросу с представителями ТОСов, а также не привлекают указанные организации к процессу разработки документов стратегического характера. Ряд авторов, например, [Тишкина, 2018], отмечают низкую вовлеченность общественности (включая ТОСы) в процесс разработки документов стратегического и программного характера в области социально-экономического развития территории. Во многом это обусловлено тем, что в соответствии со статьёй 13 ФЗ-172 «О стратегическом планировании в Российской Федерации» (Федеральный закон №172, 2020), вовлечение общественности происходит к обсуждению уже подготовленных документов.
Ещё одним фактором, препятствующим осознанному включению органов ТОС в процессы устойчивого развития территории, является отсутствие на федеральном уровне общероссийской стратегии развития территориального общественного самоуправления (данный документ только разрабатывается Общероссийской ассоциацией ТОС – ОАТОС). Как следствие, процесс разработки аналогичных документов регионального и муниципального уровня носит несистемный характер: указанные документы разработаны и приняты к реализации в небольшом количестве регионов и муниципальных образований. Например, такой документ разработан в Ульяновске [Стратегия развития, 2018].
Указанные факторы не позволяют руководству органов ТОС осознать взаимосвязь результатов работы своих организаций с достижением целей устойчивого развития территории своего муниципального образования и региона (не говоря уже о государстве в целом). А вклад указанных организаций в достижение целей социально-экономического развития не стоит преуменьшать. Может показаться, что результаты деятельности одной отдельно взятой организации практически незаметны на фоне результатов деятельности муниципального образования. Однако совокупный результат деятельности ТОСов, с учётом их количества на территории, а также при условии наиболее полной реализации потенциала, приводит к значимым качественным результатам, которые проявляются в создании условий для поддержания приемлемого качества жизни людей. ТОСы не претендуют на роль драйверов развития муниципальной экономики. Их роль заключается в сохранении стабильной социальной ситуации на территории в период экономической нестабильности за счёт: создания социальных предприятий, создания новых рабочих мест в сфере малого предпринимательства, поддержания прежнего уровня дохода у социально незащищённых групп населения, удовлетворения потребностей населения в социальных услугах.
Недостаточное осознание руководителями территориальных общин своего вклада в достижение общих целей социального-экономического развития территории, в свою очередь, приводит к тому, что органы ТОС испытывают трудности с определением целей и направлений своей деятельности, снижается эффективность работы ввиду отсутствия перспектив развития, территориальные общины продолжают выполнять привычную им работу, заключающуюся в благоустройстве территории и помощи органам местного самоуправления в ходе предвыборных кампаний. А после благоустройства всей территории деятельность ТОС в интересах жителей района вообще прекращается (то, ради чего данные организации и были созданы).
Развитие образовательной инфраструктуры ТОС как условие устойчивого развития локальных территорий
Одним из важнейших условий устойчивого развития института территориального общественного самоуправления является создание и развитие на муниципальном уровне информационно-обучающей инфраструктуры целях создания системы подготовки и переподготовки управленческих кадров в данной сфере.
Особенностью действующей в настоящее время образовательной инфраструктуры в сфере территориального общественного самоуправления является то, что государство продолжает рассматривать органы ТОС в качестве привычных некоммерческих организаций (НКО), не обращая внимания на содержательную сторону деятельности указанных организаций (участие в решении вопросов местного значения, соотнесение с деятельностью органов местного самоуправления, место органов ТОС во властной вертикали). В соответствии с этим, обучение руководителей и активистов территориальных общин происходит в том же русле, что и представителей обычных НКО.
Образовательная инфраструктура некоммерческого сектора экономики выстроена и эффективно работает. Ресурсные центры, созданные при поддержке государства, а также негосударственные организации проводят с представителями НКО обучающие мероприятия по таким направлениям, как:
- взаимодействие с надзорными организациями (подача отчётности в налоговую инспекцию);
- подготовка заявок на конкурс грантов (муниципальные, региональные, фонд президентских грантов);
- привлечение внешнего финансирования (фандрайзинг);
- особенности работы НКО в той или иной сфере (работа с особенными детьми, с трудными подростками и т.д.)
Что касается уровня развития образовательной инфраструктуры сферы территориального общественного самоуправления, то органы власти обычно учат создавать организации и рассказывают о последних изменениях нормативно-правовой базы, регулирующей отношения в данной сфере. Далее руководители созданных организаций в ходе осуществления текущей деятельности действуют уже самостоятельно. Большая часть актива ТОС не имеет опыта управленческой работы и профильного образования (менеджмент, экономика, юриспруденция), а имеющееся профильное образование могло быть получено достаточно давно и уже не является актуальным. Указанные факторы приводят к значительным издержкам на первом этапе развития данных организаций.
Образовательные мероприятия (курсы повышения квалификации, семинары) в интересах представителей органов ТОС проводятся обычно некоммерческими организациями по итогам участия в грантовых конкурсах (например, Общество «Знание» Ивановской области). Кроме того, такие мероприятия проводятся профильными ассоциациями (АНО «лига ТОС») в рамках публичных мероприятий (съезды, конференции). Отсутствие регулярности проведения образовательных мероприятий (вследствие конкурной основы) негативным образом сказывается на их эффективности.
Повышение квалификации управленческих кадров в сфере территориального общественного самоуправления за счёт средств профильных целевых программ муниципального и регионального уровней осуществляется достаточно редко. Некоторое время назад в обучение управленческих кадров ТОС осуществлялось за счёт средств регионального бюджета Архангельской области (Об утверждении государственной, 2020). А в Калужской области в действующих профильных программах (Постановление городской Управы, 2020; Распоряжение Администрации Калужской, 2020) средств на обучения председателей ТОС не предусмотрено.
Затрагивая вопрос соответствия программ обучения представителей органов ТОС и НКО, необходимо отметить следующее.
Особенностью ТОС по сравнению с иными НКО является цель деятельности: повышение качества жизни жителей территории преимущественно за счёт использования ресурса самоорганизации населения. Достижение поставленной цели осуществляется за счёт рационального управления ресурсами, имеющимися на территории.
В образовательных программах, которые должны предлагаться сотрудникам ТОС, должен обязательно присутствовать компоненты, направленные на подготовку в области управления организацией (менеджмент, экономика, право, психология, маркетинг в некоммерческой и коммерческой сферах, управление проектами, социальное предпринимательство).
Те программы обучения, которые предлагаются в настоящее время в рамках общей подготовки специалистов НКО в целом, являются для органов ТОС недостаточными, так как не учитывают особенности данных организаций.
Вышеизложенные факторы - недостаточное осознание органами ТОС своего вклада в достижение ЦУР территории, недостаточный управленческой подготовки руководителей органов ТОС – всё это привело к тому, что органы ТОС испытывают трудности с определением направлений дальнейшего развития. Увеличение общего количества ТОС не влечёт за собой адекватных качественных изменений, проявляемых в улучшении качества жизни населения конкретных территорий, росте их инвестиционной привлекательности.
Для качественного изменения ситуации в сфере развития института территориального общественного самоуправления необходимы новые подходы, целью внедрения которых станет повышение заинтересованности органов ТОС в результатах своей работы и. как следствие, рост эффективности деятельности указанных организаций.
Один из возможных подходов был реализован в 2020 году на базе АНО «Лига ТОС» в рамках реализации проекта «Народный университет повышения эффективности деятельности ТОС».
Данная организация была создана в 2011 году. Целью деятельности «Лига ТОС» является оказание услуг по поддержке правового, социального, организационно-технического и методического содействия гражданам и некоммерческим организациям при решении вопросов, возникающих у них в процессе реализации своих социальных функций. Реализация мероприятий в области информационно-методической поддержки органов ТОС осуществляется посредством выполнения государственных и муниципальных контрактов, а также в результате реализации проектов, поддержанных Фондом президентских грантов. За последние три года организация получила 2 гранта (2017 и 2019 годы), которые успешно реализовала. В рамках данной статьи мы подробно расскажем об одном из них.
