- Факторы, определяющие необходимость повышения эффективности государственного управления региональным развитием в Российской Федерации
1.1. В России как федеративном государстве задачи государственного управления региональным развитием решаются на федеральном и региональном уровнях.
Субъекты Федерации в рамках собственных полномочий и ресурсных возможностей решают задачи развития своих территорий прежде всего путем разработки и реализации стратегий и программ социально-экономического развития. При этом возможности большинства субъектов РФ финансировать мероприятия по решению задач развития – в точном смысле последнего слова! – из собственных бюджетов крайне ограничены.
Мероприятия федерального уровня по решению задач регионального развития могут осуществляться как в рамках реализации федеральных документов долгосрочного или среднесрочного планирования, так и путем финансовой или иной поддержки действий, запланированных на региональном уровне. Поскольку до 2005 года никаких федеральных документов долго- или среднесрочного планирования, специально посвященных региональному развитию, разработано не было[1], оставался только путь федеральной поддержки мероприятий, осуществляемых региональными властями: через перераспределение средств в рамках межбюджетных отношений, а также целевое финансирование решения задач развития регионов в рамках федеральных целевых программ (ФЦП) и федеральной адресной инвестиционной программы (ФАИП).
1.2. Как работала (и в значительной степени работает до сих пор) система целевого финансирования решения задач развития регионов? Единственным федеральным органом исполнительной власти, выстроившим реальную систему федеральной поддержки реализации комплексных программ регионального развития, стало Министерство экономического развития и торговли РФ (МЭРТ). Некоторые стратегически значимые (Калининградская область, Сахалин и Курильские острова) и «привилегированные» регионы (Татарстан, Башкортостан) поддерживались через систему ФЦП. Свои ФЦП имеют и некоторые макрорегионы (Юг России, Дальний Восток и Забайкалье).
Специальная ФЦП «Сокращение различий в социально-экономическом развитии регионов Российской Федерации (2002-2010 годы и до 2015 года)» была направлена на повышение темпов развития регионов с развитием ниже среднероссийского уровня. Такие регионы разрабатывали свои собственные программы социально-экономического развития на основе типового макета, разработанного МЭРТ[2]. Соответствие региональных программ типовому макету проверялось при прохождении процедуры регистрации этих программ в МЭРТ, что давало регионам право претендовать на финансовую поддержку из средств федерального бюджета, выделяемых в рамках ФЦП «Сокращение различий…». Тем самым выстраивалась институциональная связка «программы социально-экономического развития регионов – ФЦП».
Однако такая цель, как «сокращение различий в социально-экономическом развитии регионов», была ориентирована больше на поддержку бедных и отстающих, чем на стимулирование развития. Возникло противоречие с самой идеей программно-целевого метода управления, которая четко зафиксирована и в Типовом макете, и в утвержденных Правительством РФ требованиях в разработке ФЦП[3]: программа должна решать одну или несколько значимых народнохозяйственных проблем, сдерживающих развитие региона или отрасли; эти проблемы нужно выявить и специально обосновать, что для их решения требуется программный метод.
Это, в частности, означает, что проблемы, для преодоления которых разрабатываются программы, не могут быть решены в рамках текущего бюджетного финансирования или перераспределения средств между бюджетами разных уровней. Однако на практике диагностика проблем и обоснование необходимости их решения программным методом зачастую сводится к простой формальности, и все «развитие» ограничивается латанием дыр в региональных бюджетах с помощью федеральных средств. Понятно, что такая практика выгодна регионам с большим бюджетным дефицитом и является совершенно дестимулирующей для «продвинутых» регионов-доноров, которые вынуждены все больше отдавать федеральному центру, перераспределяющему их доходы отстающим во имя «сокращения различий».
1.3. Кризис политики «выравнивания уровня развития» регионов и «сокращения различий» между ними стал проявлением более масштабной проблемы, заключавшейся в том, что в конце 1990-х – начале 2000-х годов государственная политика регионального развития, основанная на целях и принципах предыдущего этапа развития страны, себя фактически исчерпала[4]. Стратегический вызов прежней государственной политике определялся прежде всего тем, что унаследованная Россией от Советского Союза региональная организация вступила в период масштабной перестройки, получившей в современной литературе название «новой регионализации России». Суть данного процесса заключается в появлении новых регионов как культурных и социально-экономических образований, выстраиваемых на основе общей социальной и хозяйственной жизни поверх старых административных границ под влиянием глобализации, становления постиндустриальной экономики, роста значения крупнейших городов и т.д.[5]
В этих условиях сохранение прежней политики «выравнивания» стало приводить к обратному результату: росту территориальных диспропорций. В то время как одни города и территории быстро переходят к постиндустриальному развитию, другие оказываются в ситуации деиндустриализации и частичного возврата к архаичным формам хозяйства. Данный процесс привел к возникновению целого комплекса новых социально-экономических проблем, непосредственно отразившихся на устойчивости социально-экономической ситуации в отдельных российских территориях и в целом всей региональной организации страны: это низкие уровень и качество жизни населения, недостаточные темпы роста и уровень конкурентоспособности экономики и т.д.
При этом рост уровня и качества жизни населения становится не только результатом, но и важным условием роста экономики и сохранения ее конкурентоспособности. При переходе к постиндустриальной стадии развития конкурентоспособность экономики и качество жизни оказываются связаны через понятие «человеческий капитал». Регионы с более низкими уровнем и качеством жизни теряют население, причем в первую очередь – наиболее квалифицированные кадры, что закрепляет их отставание по таким показателям, как производительность труда, инвестиционный потенциал и т.д.
1.4. В контексте будущего развития России наличие стратегического вызова «новой регионализации» и порожденного им комплекса проблем определяют необходимость повышения эффективности государственного управления региональным развитием и требуют выработки нового подхода, имеющего комплексный характер, опирающегося на стратегическое мышление и обновленную методологию программно-целевого управления. В частности, кризис политики «выравнивания уровня развития» регионов и «сокращения различий» между ними заставляет говорить о необходимости совершенствования программно-целевого метода управления и разработки «нового поколения целевых программ», а также перехода к стратегическому планированию (стратегированию), учитывающему макрорегиональные контексты и федеральные приоритеты.
В связи с этим в последние годы приобрели актуальность следующие задачи по совершенствованию методов и внедрению инструментов государственного управления региональным развитием:
- разработка комплекса понятий и аналитического инструментария, отражающих необходимость «новой регионализации страны», обеспечивающей ее международную конкурентоспособность, – в частности, разработка типологии регионов, понятия «опорного региона» и соответствующих критериев, а также механизмов межрегионального взаимодействия, обеспечивающих влияние регионов-лидеров на развитие других территорий;
- разработка и принятие стандарта Стратегии социально-экономического развития субъекта РФ;
- совершенствование механизмов согласования и синхронизации стратегий регионального развития субъектов Российской Федерации, стратегий развития муниципальных образований и федеральных отраслевых стратегий, обеспечивающих повышение темпов роста и эффективное использование бюджетных средств;
- совершенствование методов программно-целевого управления региональным развитием (формирование нового поколения федеральных целевых программ регионального развития, на региональном уровне – разработка комплексных программ развития и т.д.);
- внедрение методов бюджетирования, ориентированного на результат (БОР), на разных уровнях государственного и муниципального управления, совершенствование межбюджетных отношений;
- совершенствование механизмов взаимодействия органов государственной власти разных уровней, органов местного самоуправления и предприятий. Формирование эффективных форм государственной поддержки развития предприятий, создания производственных кластеров, частно-государственного партнерства.
- Действия по совершенствованию методов и внедрению инструментов государственного управления региональным развитием, предпринимаемые на разных уровнях власти и управления
2.1. Первым шагом на пути совершенствования государственного управления региональным развитием стало осознание значимости решения этой задачи на федеральном уровне власти и в экспертном сообществе. Принципиальная возможность придать государственному управлению региональным развитием надлежащий масштаб и глубину открылась в 2000 году с формированием федеральных округов. В Приволжском федеральном округе был создан Центр стратегических исследований ПФО, в Северо-Западном – Центр стратегических разработок «Северо-Запад». Работа этих методологических «фабрик мысли» (think tanks) была направлена на возрождение стратегирования в его пространственном выражении.
Однако в течение нескольких лет эта возможность возрождения регионального стратегирования и пространственного планирования так и осталась гипотетической, так как использование основного из имеющихся на тот момент финансовых инструментов – федеральных целевых программ (ФЦП), принимавшихся правительством РФ в первые годы нового столетия, – никак не было увязано с реализацией стратегических целей регионов. ФЦП несли в себе обратную направленность и были отстроены исключительно по соображениям удобства организации бюджетного процесса от федерального центра к субъектам Федерации[6].
2.2. Новый шанс для совершенствования государственного управления региональным развитием дало формирование в 2004 году федерального министерства со специализированными функциями координации в сфере регионального стратегирования и пространственного планирования – Минрегиона РФ. Для повышения эффективности государственного управления региональным развитием Минрегионом было предложено сделать базовым документом не программу, а стратегию социально-экономического развития региона. Причем стратегии рекомендовалось разрабатывать в первую очередь не отстающим, а наиболее продвинутым регионам – и именно те регионы, которые вносят наибольший вклад в реализацию целей федерального Правительства, в наибольшей степени поддерживать средствами федерального бюджета. В этом заключалась суть предложенного Минрегионом «принципа поляризованного развития» регионов России[7] – в противовес принятой ранее линии на «выравнивание уровня развития» регионов и «сокращения различий» между ними.
Заодно был наведен минимальный порядок и в системе управленческих документов. Раньше программа социально-экономического развития региона или крупного города могла быть рассчитана и на три года, и на восемь, и даже на пятнадцать лет. В то же время документ, сходный по срокам, структуре и содержанию, мог называться «стратегией» или «стратегическим планом». Теперь же долгосрочный документ стратегического характера, разрабатываемый на 15-25 лет, стал называться Стратегией, а среднесрочный документ тактического характера, разрабатываемый на 3-5 лет, – Программой. В рамках Программы стратегические цели и направления, определенные в Стратегии, детализировались на среднесрочный период, детализировался план мероприятий, источники ресурсов и т.д.
С полным текстом статьи можно ознакомиться на сайте http://www.fondgp.ru/lib/mmk/66
[1] В 2005 году появился первый долгосрочный документ федерального уровня, касающийся региональной политики, – Концепция Стратегии социально-экономического развития регионов Российской Федерации, разработанная Минрегионом, и первый среднесрочный документ – Региональный раздел Программы социально-экономического развития РФ на среднесрочную перспективу (2006-2008 годы), разработанной МЭРТ.
[2] См.: Типовой макет программы экономического и социального развития субъекта Российской Федерации – Приложение 2 к приказу Минэкономразвития РФ от 17 июня 2002 г. №170. Данный приказ остается действующим, и Типовой макет является обязательным для всех регионов, а не только тех, которые претендуют на финансовую поддержку рамках ФЦП «Сокращение различий…».
[3] См.: Порядок разработки и реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует Российская Федерация – Утвержден Постановлением Правительства Российской Федерации от 26 июня 1995 г. №594.
[4] Данный вывод положен в основу Концепции Стратегии социально-экономического развития регионов Российской Федерации, подготовленной в 2005 году в соответствии с приоритетами деятельности Правительства Российской Федерации, определенными в «Основных направлениях деятельности Правительства Российской Федерации до 2008 года».
[5] См.: На пороге новой регионализации России. Доклад Центра стратегических исследований Приволжского федерального округа (2000). – Нижний Новгород, 2001.
[6] См.: Россия. Пространственное развитие. Доклад Центра стратегических исследований Приволжского федерального округа (2004). – Нижний Новгород, 2005.
[7] См.: Концепцию Стратегии социально-экономического развития регионов Российской Федерации, разработанную Министерством регионального развития Российской Федерации и одобренную на заседании Правительства Российской Федерации 30 июня 2005 года.
