Опубликовано в журнале "Менеджмент в России и за рубежом" №4 год - 2007
Автор выражает благодарность Администрации г. Белгорода за возможность участия в работе рабочей группы по подготовке Стратегии развития города Белгорода до 2025 г. и плана действий органов местного самоуправления на 2007-2011 годы в качестве консультанта.
Спонтанная управленческая деятельность начинается с организации. Постановка управления на научную основу – необходимое условие выживания территории в условиях постиндустриального общества – требует начинать управленческий процесс с этапа планирования.
Как известно, планирование (точнее, его организационная сторона) требует временных и материальных затрат. Затраты должны компенсироваться выгодами, которые нужно не только получить в явном виде, но и распознать. Этому, безусловно, способствует рефлексия над самим процессом планирования, которая нередко присутствует в стратегических планах территорий, разрабатываемых западными консалтинговыми фирмами. В «Стратегическом плане землепользования», составленном фирмой «Моррис консультантс» (г. Канберра, Австралия), планирование предстает во всем многообразии смыслов. Главный смысл планирования определяется как необходимость «заблаговременных приготовлений» к будущему. Далее о планировании говорится как о средстве для распределения ограниченных ресурсов и процессе, позволяющем избежать достижения различными субъектами противоположных целей. Наряду с этим, что еще более ценно, речь идет об управлении изменениями, средстве координации деятельности отдельных лиц и организаций, полигоне для воплощения в жизнь теоретических принципов.<2>
Начавшийся в 1990е гг. ХХ в. современный этап развития отечественного местного самоуправления отводит планированию далеко не главную роль. Традиции стратегического мышления муниципального масштаба еще только начинают складываться: до недавнего времени вектор развития территорий определялся из Москвы. В Федеральном законе №131 понятие «стратегия» и производные от него отсутствуют вообще, а о планировании говорится лишь в контексте планировки территории как одного из вопросов местного значения (ст. 14–16; 28)<3>. Пробел в законодательстве означает не столько недоработку, столько открывшиеся возможности для творчества на местах. Органы местного самоуправления вправе самостоятельно определять структуру стратегических документов и наполнять ее.
Элемент разнообразия и следующий из этого творческий подход к стратегическому планированию – не только российская черта, но и характеристика международного опыта: стратегическим планам городов Западной Европы свойственны различные временные горизонты планов, разнообразие методологических подходов и организационных форм<4>
Общими ориентирами при разработке стратегического плана города могут служить национальные проекты, региональные социально-экономические программы<5>, Генеральный план развития городского округа<6> , планы развития крупных хозяйствующих субъектов. Согласно традиционной точке зрения концептуальные идеи формируются на верхнем уровне управления и затем, в лучшем случае, конкретизируются под местные условия. В последнее время, однако, наблюдается и обратный процесс. Та же идея качества жизни как базовой цели была апробирована в отдельных регионах и затем воспринята на федеральном уровне. Технологии же, которые успешно реализуются в организациях, могут и должны быть восприняты на региональном уровне. Так, Белгородский государственный университет имеет опыт повышения интеллектуального потенциала привлечением специалистов по прорывным технологиям – этот опыт может применяться и в масштабах города.
Концептуализация процесса стратегического планирования развития города начинается с определения оптимальной структуры стратегических документов<7>. Структура стратегических документов должна строиться, исходя из оптимального сочетания содержащихся в них общих и частных положений. Если в качестве стратегической цели определяется повышение качества жизни населения, одновременно нужно указать и на то, каким образом предполагается достичь эту цель на данной территории. Порядок проведения мероприятий, а также указания, например, на количество детских садов, которые необходимо построить, или количество единиц техники, которую необходимо приобрести, целесообразно вынести за пределы основных стратегических документов. Структура комплекса стратегических документов будет более совершенной в том случае, если провести водораздел между ними не столько по содержанию, которое должно быть последовательным, сколько по форме. Так, каркас стратегических документов должны составлять концепция стратегии, итоги развития и план мероприятий, представленные, соответственно, в текстовой, таблично-графической и табличной форме. Формирование концептуальных основ планирования должно осуществляться путем перевода информации в знания<8>. Научная основа концепции предстает в следующих ракурсах.
1. Соотнесение будущего положения территории с контекстом глобальных социальных изменений. Работы таких авторов, как Д. Белл, П. Дракер, М. Кастельс и др.,<9> позволяют сформировать видение будущего территории (естественно, при условии благоприятного сценария развития) в категориях постиндустриального, информационного общества.
2. Обоснование отдельных формулировок целей и задач. Так, расхожий термин «устойчивое развитие города» не только широко используется в науке в качестве отправной категории процесса планирования<10>, но и имеет глубокие корни в синергетике, с позиции которой прогресс без ориентации на устойчивость обречен на коллапс системы.
3. Методические основания. Речь идет о литературе, призванной подсказать оригинальные методы исследования городской среды, а также стать основой для расчета нестандартных показателей. Так, в работе Т.В. Лаевой предлагается реализуемый алгоритм сценарного анализа; статья П. Савченко предлагает в качестве индикаторов качества жизни, в частности, индекс интеллектуального потенциала общества, человеческий капитал на душу населения<11>.
Логика развертывания стратегической цели в рамках плана действий по реализации концепции развития включает следующие узловые моменты.
Стратегические направления. Комплексный характер стратегий социально-экономического развития определяется тем, что к одной и той же цели подходят с различных сторон, которые и определяются понятием «направления». В современных программах развития областных центров актуальна разработка комплекса планируемых мероприятий по четырем направлениям: «человек», «гражданские институты», «внутренняя среда» и «внешняя среда». Типичным направлением деятельности муниципалитетов является совершенствование внутренней среды. Действительно, в условиях кризисных 1990х годов ХХ в. реализация даже одного этого направления – мер, связанных с благоустройством города, – была существенным достижением в деятельности органов местного самоуправления. В настоящее время ставятся более сложные задачи: «От благоустройства – к благополучию».
Существует две причины развертывать деятельность по всем обозначенным стратегическим направлениям: первая причина связана со стремлением вперед, к новым ориентирам, вторая же – с необходимостью, по меньшей мере, сохранить занятые позиции. В самом деле, деятельность по благоустройству может быть сведена на нет, если не будут сформированы:
1) личности, подготовленные к цивилизованным отношениям;
2) гражданские институты, поддерживающие инициативы местных властей;
3) лояльная и адекватно информированная внешняя среда – другие регионы и федеральный центр.
Социальные цели. Часто ставятся цели, соответствующие сферам жизнедеятельности: «развитие образования», «совершенствование мер по социальной защите». Такой подход облегчает выполнение задач ведомствам, однако теряется из виду важный момент: цели должны отражать предельные основания деятельности, на них должна заканчиваться цепочка вопросов о том, для чего реализуются те или иные мероприятия. С этой точки зрения формулировку цели делает понятной ориентация на проблему, которую предстоит решить, а также на потребность, которую предполагается удовлетворить. В рабочем варианте программы проблемы и потребности рекомендуется прописывать явно, тогда как в официальном документе они должны подразумеваться, будучи обозначены в концептуальном обосновании мероприятий.
Требования к формулировке социальной цели исходят из критериев эффективности местного самоуправления в их современном понимании, в соответствии с которым необходимо сместить акцент с экономичности и производительности на результативность. Например, в сфере строительства важнее оказывается не снижение издержек и получение квадратных метров жилой площади, а число семей, получивших квартиры приемлемого качества. Точно так же эффективность ремонта дорожного покрытия лучше измерять не освоенными средствами, а динамикой числа аварий<12>.
При определении набора целей разработчикам программы развития предстоит столкнуться с дилеммой «целостность – инновационность». С одной стороны, стратегический план должен охватывать все сферы компетенции местного самоуправления и, сверх того, все то, что определяет жизнедеятельность населения. С другой, ко всем сферам активности органов местного самоуправления невозможно подобрать емкие, но в то же время глубокие по смыслу формулировки, отражающие стратегическое видение данной сферы деятельности. Например, удачным ходом представляется формулировка «повышение интеллектуального потенциала города» в части, где речь идет о развитии образования. Точно так же «здоровье населения» – понятие, значительно более широкое и ясное с точки зрения социальных потребностей, чем «развитие здравоохранения».
В числе социальных целей в ряде программ развития муниципальных образований содержится цель «Развитие гражданского общества и местного самоуправления»<13>, «Совершенствование системы местного самоуправления»<14>. Соответствующие мероприятия следовало бы вынести в специальный программный документ либо, по меньшей мере, отделить от понятия гражданского общества. В приведенных формулировках видна терминологическая неоднозначность, вызванная особенностями муниципальной реформы. Так, если местное самоуправление – это «право и способность граждан...», оно выступает в виде общественного самоуправления; если же это в первую очередь система органов управления, то такая система призвана регулировать не только институты гражданского общества, но и другие стороны жизнедеятельности населения. Развитие системы местного самоуправления является лишь средством повышения качества жизни людей, а не самоцелью.
Цель конкретизируется в задачах. В ходе формулирования задач также решается дилемма «целостность – инновационность», хотя выбор трех пяти задач уже сам по себе фрагментирует цель и позволяет сосредоточиться лишь на приоритетах. К примеру, цель «развитие экономического потенциала города» может быть достигнута улучшением инвестиционного климата, развитием малого предпринимательства и повышением качества трудовых ресурсов. Преимущества подхода «от потребностей» перед «сферным» подходом продемонстрирую на примере цели, предполагающей развитие спорта. С точки зрения конечных целей, массовый спорт служит укреплению здоровья человека, а профессиональный – повышению престижа территории на внешней арене. Следовательно, развитие спорта можно отнести к задачам двух различных стратегических направлений.
При формулировке целей и задач приходится принимать во внимание существенное ограничение: полномочия органов местного самоуправления, несмотря на реформирование данной системы, остаются чрезвычайно узкими. Перед планировщиками стоит выбор: отталкиваться ли от потребностей города либо ограничиваться пределами правового поля. Так или иначе, первый вариант имеет право на существование, поскольку под оригинальные инновационные предложения могут быть выделены дополнительные средства. Еще один аргумент в пользу первого варианта: отсутствие явно очерченных полномочий городских властей в той или иной сфере не исключает возможности косвенного управления. Так, развитию высшего профессионального образования могут способствовать стипендии администрации города, а также конкурсы студенческих инновационных проектов.
В соответствии с каждой задачей разрабатывается система мероприятий. Основная проблема, стоящая перед планировщиками на данном этапе, состоит в том, что стратегический документ пишется отнюдь не с чистого листа. В идеале необходимо обеспечить его органичное по форме, но радикальное по содержанию вхождение в управленческий процесс, в котором в большинстве случаев уже действуют (или завершили действие) предыдущие стратегические планы, отраслевые программы, целевые программы, национальные проекты, планы крупных предприятий и организаций.
Какую информацию следует помещать в графу «мероприятия»? С одной стороны, чтобы избежать дублирования, достаточно указать на действующие программы. Такой ход, однако, приемлем лишь в том случае, если в их наименовании присутствует «инструментальный признак», по возможности инновационный. Так, формулировка мероприятия «Реализация в рамках программы «Дети Белгорода» подпрограммы “Одаренные дети”» в рамках задачи, связанной с обеспечением доступного и качественного образования, представляется исчерпывающей, поскольку работа с одаренными детьми вполне может являться инструментом, который мог бы поднять систему образования на более высокий уровень развития. Напротив, фраза «Реализация экологической программы города» ничего не говорит о том, в чем состоит специфика предлагаемого подхода к решению экологических проблем. С другой стороны, целостное видение вектора развития обнаруживает необходимость осуществления отдельных мероприятий, не входящих в программы, а то и разработки новых программ.
Формулировки мероприятий должны быть, в первую очередь, точными. Так, если обозначены меры «создание условий для сохранения достигнутых темпов жилищного строительства на рынке жилья», «совершенствование процесса приватизации муниципального имущества и земельных участков», возникает вопрос о способе их осуществления.
Если обеспечена конкретность формулировки, возникает опасность включения в перечень мероприятий так называемых псевдорешений, к которым можно отнести следующие:
1. Создание новой административной структуры. Исключением может являться создание структуры в рамках государственно-общественного и государственно-частного партнерства, поскольку такой шаг подводит к достижению социальных целей. В крайнем случае, если не удается избежать указания на структуру, акцент должен быть сделан на ее функции, которая бы приблизила реализацию социальной цели.
2. Принятие нормативно-правовых актов. Законоположение - это средство, а не цель. Естественно, что реализация стратегического плана не может обходиться без правотворческой деятельности, но логичнее вынести перспективы работы в данном направлении в отдельный документ или раздел концепции.
3. Формулировка, дублирующая то или иное полномочие органа управления. Выполнение основных обязанностей относится к текущей деятельности и по определению не имеет стратегического характера.
Перечисленные мероприятия выступают псевдорешениями именно в стратегическом плане.
Принцип адресности требует вслед за мероприятиями указать исполнителей – уполномоченные структуры, тем более что программно-целевой подход предполагает межведомственный характер целого ряда мероприятий. В частности, меры по охране здоровья должны приниматься не только управлением здравоохранения, но и управлением образования, управлением по труду и социальному партнерству, управлением социальной защиты. При этом «разделение труда» может осуществляться на основе программных документов меньшего масштаба.
В ходе соотнесения мероприятий с уполномоченными структурами могут возникнуть следующие затруднения.
1. Адекватность определения уровня задействуемого подразделения исполнительной власти: департамент, управление или отдел? В данном случае необходимо точное соотнесение масштаба мероприятия с масштабом структуры.
2. Включение в число уполномоченных структур сторонних организаций, не входящих в состав органов местного самоуправления и даже не подведомственных им. Такой подход возможен в случае согласованности стратегии с планами развития предприятий, а также с учетом возможностей косвенного управления.
Следующим звеном в процессе планирования является обоснование требуемых ресурсов. Вопрос о бюджете стратегического плана сложен потому, что инновационные идеи, лежащие в основе целей, задач и мероприятий, вступают в противоречие с традиционной процедурой утверждения бюджета. К тому же сроки составления плана и подготовки бюджета на будущий год могут не совпадать. В данном случае необходимо искать компромисс между радикальной перестройкой муниципальных финансов и сохранением существующего положения. Компромиссным вариантом является бюджет развития, который дополняет традиционные финансовые отношения, в то же время обеспечивая выполнимость плановых мероприятий. Поскольку стратегический план носит комплексный характер, в графе «ресурсы», помимо бюджета развития, могут быть обозначены иные источники финансирования: средства федерального и областного бюджетов, если соответствующее мероприятие включено в программы соответствующего уровня, а также средства предприятий и возможные капиталовложения со стороны граждан (например, в индивидуальное жилищное строительство). Ряд организационных мер дает необходимый эффект без дополнительного финансирования – это, в частности, программы социального партнерства. Наконец, важным элементом стратегического плана являются ориентиры – ожидаемые результаты, в основе которых лежат показатели, заранее подобранные и сведенные в систему. Приведем примеры формулировок: «увеличение охвата учащихся дополнительным образованием с 86% до 90%», «увеличение доли здорового населения с 34% до 40%». При этом указания только на процент изменения индикатора выглядят неубедительно.
Система показателей должна быть выстроена на основе концепции качества жизни. В настоящее время наблюдается отставание практики разработки программ повышения качества жизни от теории, что требует отдельного рассмотрения. В настоящей работе ограничусь двумя тезисами. Во-первых, не находит практического применения исходное определение качества жизни как объективно-субъективной категории<15> в части субъективного компонента, удовлетворенности условиями жизни. Во-вторых, подход на основе качества жизни требует революции статистических показателей, их ориентации на измерение полноты удовлетворения потребностей человека. Сложность заключается в том, что государственная статистика ведется в соответствии с федеральным законодательством, которое не может откликаться на инициативу отдельных муниципальных образований по внедрению новых индикаторов. Возможный выход из ситуации видится в развитии системы муниципальной статистики, тем более что при этом можно опираться на традиции российских земств.
Итак, рассмотрены основные «узлы» плана действий по реализации концепции развития. Сама же концепция должна предварять план действий, однако с точки зрения процесса разработки о принципах обоснования плана следует говорить уже после того, как будет определен макет таблицы мероприятий и логика ее построения.
Первым содержательным элементом концепции, вслед за вводной частью, является изложение результатов применения методов исследования городской среды. Наиболее распространен анализ SWOT. При разработке стратегического плана г. Белгорода также проводился сценарный анализ. На этапе формирования итогового текста возникает дилемма: полное изложение процедуры и результатов аналитической деятельности делает документ малопонятным для населения, тогда как сокращение влечет за собой утрату научности.
Второй, основной элемент концепции – изложение видения реализации стратегических направлений. Поскольку табличная форма представления материала требует фрагментирования информации, возникает необходимость отдельно показать причинно-следственные связи по цепочке «главная цель – мероприятие». Приведу примеры краткой и пространной формулировок концептуального видения решения жилищной проблемы.
1. «Создание условий для реализации каждой семьей права на благоустроенное жилье за счет развития индивидуального жилищного строительства, системы ипотечного кредитования, строительства социального жилья, реконструкции общежитий в благоустроенное жилье, сноса ветхого и аварийного жилья».
2. «Развитие жилищного строительства необходимо осуществить в масштабе, обеспечивающем увеличение жилого фонда города N. с 9,5 до 12,8 млн кв. м., что позволит обеспечить жильем основные категории нуждающихся и в конечном счете будет способствовать решению демографических проблем. Мерой, обеспечивающей реализацию данной задачи, является акцент на усадебном домостроении. Главным критерием эффективности жилищной политики выступает доступность жилья, условным показателем которой является возможность приобретения 0,5 кв. м. за среднемесячную заработную плату. Обеспечение удовлетворительного состояния имеющегося жилищного фонда будет достигнуто за счет реконструктивных мероприятий в районах застройки домами первых индустриальных серий и сноса ветхого жилфонда. Суммарный объем этого “проблемного” жилфонда составляет сегодня 15% всего фонда города».
Главное, что должно быть указано в концепции – последовательные связи социальных целей, с одной стороны, с главной целью, в нашем случае замкнутой на человека, а с другой, со средствами их достижения, по возможности делая проекцию на показатели.
На этапе концептуального обоснования стратегического плана предстоит также решить вопрос о сроках достижения планируемых целей. При разработке стратегических документов г. Белгорода было выделено два ориентира: среднесрочный (2011 г.) и долгосрочный (2025 г.). В идеале план мог бы отразить видение предполагаемого состояния каждого направления на каждом из двух рубежей по отдельности. Все же учет большего влияния внешних факторов заставил ограничиться общим взглядом на ситуацию в 2025 г. и установкой количественно выраженного ориентира на 2011 г. Предварительно в общих чертах были рассмотрены благоприятный, нейтральный и неблагоприятный сценарии развития социальных процессов.
Научное сопровождение стратегического планирования развития города является взаимовыгодным процессом информационного обмена: с одной стороны, теоретические идеи – от понятий до аналитических методик – проходят «проверку на прочность», с другой, формулировки планируемых действий в результате концептуализации становятся не столько затеоретизированными, сколько понятными для того, чтобы быть реализованными на практике.
ЛИТЕРАТУРА
1. Белл Д. Грядущее постиндустриальное общество. Опыт социального прогнозирования: Пер. с англ. М.: Academia, 1999.
2. Друкер П. Посткапиталистическое общество // Новая индустриальная волна на Западе: Антология / Под ред. В.Л. Иноземцева. М.: Academia, 1999. С. 67–100.
3. Картаева Е., Родина Н., Яковлев О. Управление развитием: насущные проблемы и возможные варианты решений // Муниципальная власть. 2003. №4. С. 21.
4. Кастельс М. Информационная эпоха: экономика, общество и культура: Пер. с англ. М.: ГУВШЭ, 2000.
5. Кликунов Н.Д. Проблемы оценки эффективности разработки и принятия управленческих решений в системе государственного и муниципального управления // Инновации в системе государственного и муниципального управления: Сборник науч. статей. Курск: Издво КГПУ, 2001. С. 105-113.
6. Лаева Т.В. Сценарный анализ как основа стратегического планирования в организации // Менеджмент в России и за рубежом. 2006. №2. С. 56–63.
7. Левашов В.К. Устойчивое развитие общества: парадигма, модели, стратегия. М.: Academia, 2001.
8. Левина С.А. Качество жизни как социокультурное явление. Дис. ... канд. соц. наук. Саратов, 1998. С. 50.
9. О генеральном плане развития городского округа «город Белгород» до 2025 года: Решение Совета депутатов г. Белгорода от 26 сент. 2006 г. №336 // КонсультантПлюс.
10. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. №131 // КонсультантПлюс.
11. Программа улучшения качества жизни населения Белгородской области. Белгород, 2003.
12. Савченко П., Федорова Е., Шелкова М. Уровень и качество жизни: понятие, индикаторы, современное состояние в России // Российский экономический журнал. 2000. №7. С. 69.
13. Сидоренко В.В. Комфортность жизни населения как объект государственного управления. Дисс. канд. соц. наук. Тюмень, 2001. С. 31,34.
14. Стратегический план развития г. Екатеринбурга: Утвержден решением Екатеринбургской областной думы от 10 июня 2003 г. №40/6 // КонсультантПлюс.
15. Стратегическое планирование: Учеб. пособие / Под ред. А.Н. Петрова. 2е изд. – СПб.: Знание, ГУЭФ, 2004. С. 155–157.
16. Стратегия развития города Белгорода до 2025 года и плана действий органов местного самоуправления на 2007–2011 годы. Проект.
17. Материалы сайта www.daf.gov.au/reports/strategic_planning_final_report.doc. Strategic Land Use Planning Underpinning Local Government Planning and Development Assessment Systems and Processes. Canberra, 2001.
