Опубликовано в журнале «Региональная экономика. Юг России». 2021.№3
Постановка проблемы
В настоящее время в Российской Федерации наблюдается рост интереса к проблеме управления стратегическим развитием территорий, вызванный неспособностью действующей системы стратегического планирования эффективно решать поставленную перед государством задачу устойчивого социально-экономического развития.
Первые региональные стратегии начали появляться в Российской Федерации еще в 1997 году [Жихаревич, 2020]. Однако регламенты в данной области появились гораздо позже. Первым нормативным правовым актом, устанавливающим требования к региональному стратегическому планированию в России, стали «Требования к стратегии социально-экономического развития субъекта Российской Федерации», утвержденные Приказом Минрегиона России от 27 февраля 2007 года № 14 [Приказ Минрегиона России ..., 2014].
В 2009 году был издан Указ Президента РФ «Об основах стратегического планирования в Российской Федерации» [Указ Президента РФ № 536 ..., 2009]. А спустя пять лет, в 2014 г. был принят Федеральный закон № 172 «О стратегическом планировании в Российской Федерации» [Федеральный закон ..., 2014].
За прошедшее время появились первые результаты исследований в области стратегического планирования на государственном, региональном и муниципальном уровнях.
Так, тема истории стратегического планирования исследуется в работах Леонтьевского центра - «Распространение практики стратегического планирования в городах России: 1997–2013 гг.» [Жихаревич, Прибышин, 2013], «Муниципальное стратегическое планирование в России между кризисами» [Жихаревич, Прибышин, 2016], «Города-стратеги» на современной карте России» [Жихаревич, Прибышин, 2020].
Вопросы наличия в имеющихся стратегиях темы оценки и управления рисками отражены в исследовании Жихаревича Б.С. [Жихаревич, 2020].
Проблематике сбалансированности документов стратегического и программного характера посвящены исследования коллектива авторов под руководством Митрофановой И.В. [Митрофанова, Авксентьев, Сущий, 2020; Смирнова, Митрофанова, 2020]. По мнению данного автора и ее коллег, методологическая непроработанность документов стратегического планирования препятствует их эффективной реализации, что в конечном итоге отражается на эффективности государственного управления.
Актуальность вопросов в области стратегического планирования, рассматриваемых в настоящее время в научной литературе, достаточно велика. Несогласованность документов стратегического и программного характера не позволяет органам власти успешно решать задачу устойчивого развития территорий, составляющих государство как единый социально-экономический объект.
В данной статье мы коснемся одного из аспектов стратегического планирования, касающегося оценки вклада органов территориального общественного самоуправления (органы ТОС, ТОСы) в достижение целей устойчивого развития территории (ЦУР).
По-нашему мнению, недостаточная степень учета вклада указанных организаций в достижение ЦУР муниципального образования приводит к невысокому качеству подготовки стратегий муниципального уровня, что негативным образом отражается на достижении ЦУР на всех иерархических уровнях, образующих государство.
Далее нами будет рассмотрена роль органов местного самоуправления в достижении ЦУР глобального уровня, роль органов ТОС в достижении ЦУР муниципального уровня. Также будут определены возможные причины, которые обусловили текущую ситуацию в области развития института территориального общественного самоуправления в Российской Федерации.
Кроме того, будет предложен ряд мер, который позволит создать ряд стимулов для роста вовлеченности органов ТОС в решение задач местного значения.
Источники концепции устойчивого развития восходят к докладам Римского клуба - организации, внесшей значительный вклад в изучение перспектив развития биосферы и пропаганду идеи гармонизации отношений человека и природы.
В 1970-х годах ученые стали проявлять озабоченность вопросами влияния безудержного экономического роста на будущее планеты. Результаты исследований ряда ученых [Медоуз 1991; Форрестер, 2003] свидетельствовали о необходимости комплексного подхода к вопросу устойчивого развития, который бы учитывал экономический, социальный и экологический аспекты деятельности человека.
Однако само понятие «устойчивое развитие» было введено в науку гораздо позже, в 1987 году в докладе Комиссии ООН по окружающей среде и развитию, и подразумевало такое развитие, которое удовлетворяет потребности настоящего времени, но не ставит под угрозу способность будущих поколений удовлетворять свои собственные потребности [Доклад «Наше будущее», 2020].
В 2001 году концепция устойчивого развития была трансформирована в цели тысячелетия, а в 2015 году - в ЦУР, что нашло отражение в документе под названием «Преобразование нашего мира: Повестка дня в области устойчивого развития на период до 2030 года».
В основе ЦУР лежит совокупность 17 взаимосвязанных целей и 169 задач, которые предполагается достичь (решить) в течение ближайших десяти лет.
Вклад каждого государства в достижение ЦУР глобального уровня представляет собой результат достижения целей социально-экономического развития его отдельных территорий на каждом иерархическом уровне. На региональном и муниципальном уровнях они трансформируются соответственно в цели социально-экономического развития регионов и муниципальных образований, зафиксированные в документах стратегического и программного характера.
Таким образом, определяющая роль в вопросах достижения ЦУР государства принадлежит городам. Как отмечает профессор И. Дрор в одном из докладов Римскому клубу, «большинство повседневных проблем государственного управления носит локальный характер и требует местной ответственности» (Сайт центра компетенций, 2020).
Значительная роль органов местного самоуправления в достижения ЦУР отмечается и докладе ОЭСР. По оценкам специалистов экспертов данной организации, по крайней мере 105 из 169 целей ЦУР не будут достигнуты без должного участия местных правительств (Корчак, 2020).
Соответственно, на каждом уровне, составляющем государство (включая муниципальный), становится необходимой разработка документов стратегического характера, в которых бы отражались цели развития устойчивого территории, а также меры по достижению поставленных целей.
Стратегия социально-экономического развития муниципального образования представляет собой документ, взаимоувязанный по срокам, целям и исполнителям, определяющий направления развития муниципального образования на долгосрочную перспективу.
Одним из ключевых условий успешности разработки и реализации стратегии является подключение к данным процессам ключевых субъектов развития территории. К таковым, помимо органов местного самоуправления (инициатор разработки документа), относятся бизнес-сообщество, инновационное сообщество, а также население территории, выражающее свою стратегическую позицию через органы территориального общественного самоуправления, общественные организации, а также посредством участия в выборах и референдумах [Марача, 2008].
Характер проектов, реализуемых органами ТОС, свидетельствует о том, что данные организации могут принимать участие в достижении многих из 17 глобальных ЦУР. В первую очередь это касается таких целей, как качественное образование, достойная работа и экономический рост, устойчивые города и населенные пункты, сохранение экосистем суши. Достижение данных целей осуществляется посредством реализации органами ТОС на своей территории локальных проектов.
Особенностью деятельности указанных организаций является то, что они готовы решать такие задачи, которые в силу разных факторов не решаются ни коммерческими организациями, ни действующей социальной инфраструктурой. При этом решение поставленных задач осуществляется преимущественно за счет самоорганизации субъектов, осуществляющих деятельность, а также проживающих в границах конкретной территории.
Результатом деятельности органов ТОС является решение задачи социального развития территории за счёт создания (модернизации) социальной инфраструктуры, благоустройства устройства территории, а также удовлетворения потребности жителей в социальных услугах.
Вышеизложенное свидетельствует о том, что органы ТОС играют важную роль в достижении ЦУР муниципального образования. Решение задач местного значения указанными организациями при этом осуществляется в двух форматах: развитие непосредственно своей территории, а также участие в определении направлений развития муниципального образования.
Результат деятельности одной организации может быть несущественным в масштабах всей территории. Однако совокупность проектов, реализованных всеми ТОСами, которые наиболее полно реализуют свой потенциал, приводит к качественно значимым социальным изменениям.
Поэтому органам местного самоуправления надо активно привлекать органы ТОС к процессам управления стратегическим развитием муниципального образования в целом, а также к решению задач социального развития его отдельных территорий.
ТОСы являются центрами социальных инноваций. Предпринимательский потенциал, сконцентрированный в данных организациях, может быть воплощен в реализацию социально значимых предпринимательских проектов, направленных на повышение качества жизни жителей конкретных территорий, а вырученные средства могут быть вложены в решение задач дальнейшего развития территории.
Однако российская практика свидетельствует о том, что органы местного самоуправления в минимальной степени задействуют потенциал органов ТОС в ходе решения задач развития территории муниципального образования. Это негативным образом отражается как на текущей деятельности ТОСов, так и на перспективах развития института территориального общественного самоуправления в целом.
По данным ассоциации ТОС России и Министерства юстиции Российской Федерации, в 2020 г. в Российской Федерации действовало 34874 органов ТОС в 84 субъектах РФ. При этом в статусе юридического лица было зарегистрировано и вело свою деятельность 2437 организаций (в 62 субъектах РФ), что составляет 6,98% от общего количества органов ТОС по стране.
В 2021 году количество органов ТОС, зарегистрированных в статусе юридического лица, продолжало уменьшаться. По состоянию на 1 февраля 2021 года, по данным Министерства юстиции Российской Федерации, в стране было зарегистрировано 2164 таких организаций в 66 регионах
Изменение количества органов ТОС в Российской Федерации за период с 2016 г. по 2019 г. отражено в таблице 1.
Динамика количества ТОСов в Российской Федерации в разрезе федеральных округов, ед. [Стратегия развития, 2020]
|
Округ |
Количество ТОС зарегистрированных органами местного самоуправления |
в том числе количество ТОС в статусе юридического лица |
||||||
|
2016 |
2017 |
2018 |
2019 |
2016 |
2017 |
2018 |
2019 |
|
|
ЦФО |
7197 |
8558 |
8847 |
9577 |
283 |
197 |
217 |
233 |
|
ЮФО |
8662 |
8678 |
9164 |
8537 |
1370 |
1196 |
1198 |
849 |
|
ПФО |
5586 |
5371 |
6212 |
6240 |
409 |
515 |
642 |
725 |
|
ДФО |
651 |
980 |
2666 |
3470 |
29 |
46 |
153 |
134 |
|
СФО |
2366 |
3273 |
1936 |
2595 |
199 |
213 |
60 |
249 |
|
СЗФО |
2425 |
1703 |
1955 |
2332 |
130 |
134 |
144 |
144 |
|
СКФО |
226 |
902 |
1275 |
1311 |
21 |
13 |
17 |
16 |
|
УФО |
490 |
776 |
987 |
812 |
54 |
104 |
110 |
87 |
|
Всего |
27603 |
30241 |
33042 |
34874 |
2495 |
2418 |
2541 |
2437 |
По результатам анализа динамики численности количества ТОСов в Российской Федерации за период с 2016 по 2019 годы можно сделать следующие выводы.
Рост общего количества ТОСов в стране не влечёт за собой адекватного роста количества органов ТОС, зарегистрированных в статусе юридического лица. Более того, доля последних в общем количестве ТОСов стабильно снижается. Так, общее количество органов ТОС, действующих в стране за 2016-2019 гг., увеличилось с 27603 ед. до 34874 ед. (на 26,3%). Однако количество органов ТОС, зарегистрированных в статусе юридического лица, уменьшилось с 9% до 7%.
В двух федеральных округах (Уральский и Южный) отмечается снижение общего количества ТОСов, что свидетельствует о низкой результативности работы органов власти конкретных регионов в области развития института территориального общественного самоуправления.
В 19 регионах страны нет ни одного органа ТОС, зарегистрированного в статусе юридического лица.
Таким образом, можно сделать вывод о том, что меры, реализуемые в настоящее время органами власти по развитию органов ТОС на всех уровнях, не приносят желаемого результата в виде роста значимых показателей развития территории муниципального образования.
По нашему мнению, одной из причин складывающейся ситуации являются методологические пробелы в области формирования инфраструктуры стратегического планирования на всех уровнях властной вертикали, не позволяющие органам ТОС активно включаться в процессы управления устойчивым развитием муниципального образования. При этом под инфраструктурой стратегического планирования мы понимаем совокупность формальных и неформальных процессов в различных сферах (правовая, организационная, образовательная и др.), позволяющих создать необходимые и достаточные условия для активного включения в процесс стратегического планирования всех заинтересованных участников.
Далее мы рассмотрим особенности влияния отдельных составляющих инфраструктуры стратегического планирования на процессы вовлечения жителей в решения задач местного значения.
Правовая и организационная составляющие
Основным документом, регулирующим вопросы привлечения общественности (включая органы ТОС) к разработке документов стратегического характера, является ФЗ-172 «О стратегическом планировании в Российской Федерации».
В соответствии с данным законом, представители общественности (включая органы ТОС) могут принять участие в общественном обсуждении проектов документов стратегического характера. Других требований к привлечению общественности к процессам стратегического планирования закон не содержит.
Следовательно, органы власти могут в инициативном порядке проводить публичные мероприятия и в их рамках обсуждать перспективы развития территории с учетом интересов всех заинтересованных сторон. И такая практика существует (и существовала до вступления в силу ФЗ-172), правда, в отношении представителей крупнейшего бизнеса, действующего на территории региона, а также экспертных организаций. При разработке региональных стратегий органы власти проводят круглые столы, по итогам которых появляется документ, определяющий направления развития территории на долгосрочную перспективу, согласованный с ключевыми участниками взаимодействия, функционирующими (проживающими) в границах конкретной территории.
Несмотря на имеющуюся позитивную практику, необходимо признать наличие проблемных моментов, которые негативно сказываются на вовлечении органов ТОС к процессам стратегического планирования. Данные моменты связаны со сложившейся практикой привлечения населения к обсуждению документов стратегического характера.
Если кратко охарактеризовать суть проблем вовлечения жителей и организаций, представляющих их интересы (органы ТОС) в процессы стратегического планирования, то они сводятся к тому, что органы власти:
- предлагают общественности подключиться к обсуждению уже готовых документов, когда значимые изменения в них внести невозможно в силу временных или иных факторов;
- приглашают на общественные обсуждения тех экспертов, чье мнение совпадает с мнением органов власти;
- не готовы выносить на обсуждение концептуальную основу документов, а также предлагать альтернативные решения [Марача, Красникова, 2018].
